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新常态下的稳增长政策

发布时间:2019-12-05 06:38:28 编辑:笔名

新常态下的"稳增长"政策

■新常态中"稳增长"宏观经济政策并不是被动或消极的,不过是在足以实现"两个一百年奋斗目标"的前提下,政府顺应潜在增长率的变化而主动降低了增长目标。在新常态下,为实现社会目标的可接受增长率明显低于潜在增长率,这为稳增长政策提供了较大的回旋余地,能够通过更灵活的微观机制和审慎稳健的宏观政策组合,实现有质量、有效率的稳健经济增长。

■新常态下的"稳增长"政策,附带上了若干约束条件,即7月29日中央政治局会议强调的发展必须符合经济、自然和社会规律,使实现的增长与发展具有科学性、可持续性和包容性。在"三规律"约束下的稳增长,意味着主观政策变化必须受理性的支配和约束。稳增长政策决策中,应更多地关注就业市场的变化及其对增长的宏观含义,只要有充足的就业需求,相对较低的增长率也是可以接受的。新常态下应当实施侧重于供给面的"供需"结合政策,即以供给面带动需求面的政策取向,可能是较理想的选择。供给面的稳增长政策,绝不是某种单一政策工具的使用,而是包括体制变革在内的系列措施的组合。

中国经济迈入新常态,已成为政府和学界的基本共识。基于新常态的认识,政府对经济增长的可接受区间发生了明显的变化,不再像过去那样急功近利地将GDP增长作为重要的直接目标,意味着政府政策目标函数的重大变化,不再以GDP增长率论英雄。但这并不意味着,新常态下政府不需要增长率,而是需要"好"的增长。毕竟,中国仍然是一个发展中的大国,无论从那个方面说,适度的经济增长都是实现"中国梦"的基础条件,"稳增长"应顺乎逻辑仍是政府经济政策的重要目标。不过,在稳增长中,需要弄清三个基本问题:什么样的增长率才是"稳"而且适度?稳增长决策应该更加关注那个宏观经济指标?实现稳增长的途径和机制是什么?

"稳增长"的"度"是多少

新常态表明中国经济已进入一个新的发展阶段,具有旧常态下明显不同的诸多总量与结构上的特征。其中,经济增长速度换挡是新常态的基本特征之一。但是,增长速度换挡并不是对中国经济的悲观预期,也不是国内一些学者所认为的"危机论"或"政府捅破泡沫论",更不是像国外某些媒体那样抱着"唯恐中国经济不乱"的心态所鼓吹的"崩溃论"。在客观上,中国仍然具备维持相对较高增长率的基础;在主观目标上,虽然政府不再唯GDP论英雄,但适度经济增长仍是中国社会发展的重要保障。老百姓生活水平的提高、充足的就业机会、社会保障的完善、中央和地方政府的财政可持续性、金融体系的稳定,乃至中国在全球体系中地位的进一步积极变化,都必须仰仗于此。

那么,政府应当将增长率"稳"在什么样的水平呢?这要取决于对适度经济增长的界定。从资源利用及其效率角度来看,适度增长就是要使实现的增长率与潜在增长率大体保持一致。在此增长水平上,不会有太多非意愿失业,也不会有设备过剩,资本与资源均能得到充分利用。任何实现的增长率持续地偏离潜在增长率,要么是资源过度利用、通货膨胀,要么是非意愿失业率上升,经济持续下滑。从社会发展目标来说,适度经济增长率应当符合中国"两个一百年"的目标,这是新常态下政府对经济增长目标可容忍的"限"。一旦受外部环境的不利影响,经济增长率下降到明显会影响社会发展目标的实现进程时,"稳增长"的宏观经济政策组合仍然是必要的。

很明显,这是两个不同的概念。潜在增长率与政府为实现社会发展目标而可接受的增长率下限之间,并不一定完全一致,也就不足为怪了。在经济发展的早期,政府为实现其阶段性"追、赶、超"社会目标,可接受的增长下限可能明显高于潜在增长率。为了实现这个目标,政府往往会采取强制储蓄和通货膨胀政策,通过抑制消费或吸引外资而加快资本积累,以图达到其阶段性特定目标。但脱离经济与自然规律约束的短期增长,往往是不可持续的,经济大起大落是常见之事。纵观新中国成立以来的几次较大的经济波动,无疑都与之前几年里政府过于雄心勃勃但脱离潜在增长率约束的增长目标有关。

那么,新常态下"稳增长"的目标与潜在增长率之间的关系如何呢?为此,做简单的情景分析就可判断一二了。根据IMF的统计,2013年中国人均GDP达到了6747美元。以此为起点,在不考虑人民币汇率变动的情况下,未来7年中国年均只需实现5.8%的增长率,人均GDP就可达到10000美元;若2014年至2049年,中国年均增长率能够达到5%,那时中国的人均GDP能够达到39000余美元。这意味着,实现"两个一百年"社会目标的可接受增长下限,明显低于当前政府7%-8%的增长目标区间,也明显低于国内大多数学者所估算的7%左右潜在增长率。进一步的,若未来实现的年均增长率能达到7%,2020年和2049年的中国人均GDP将分别达到10834美元和77077美元。不难发现若实现的增长率能够维持在潜在增长率左右,中国就能够在经济总量上提前实现"两个一百年"的雄伟目标。正因为如此,面对实现的增长率明显低于旧常态下的平均增长率,甚至仍然面临"下行压力"的背景下,政府才对稳增长的政策选择仍然只是"微刺激"。质言之,即便短期增长率会有所下降,但为实现既定的宏伟社会目标,仍具有足够的回旋余地。

"稳增长"政策应更多关注就业

既然为实现社会发展目标而可接受的增长率明显低于潜在增长率,那么,政府对"稳增长"的宏观经济政策度的拿捏,政策思路也该有所调整。即:从关注GDP的增长率或通胀,转向更加关注就业的变化。尽管宏观经济政策一直强调充分就业,但是,应当说,就业在旧常态的宏观经济政策决策中并没有被赋予其应有的权重。宏观经济政策的"张"取决于实现的增长率,"缩"则取决于通胀率。无论是"张"与"缩",均与就业无直接关系。

忽视就业的宏观经济政策,不可避免地有其固有缺陷。旧常态无论是"保增长"还是抑制"过热",政策决策忽略了就业指标,可能与中国失业统计的不健全有关。由于中国过去并没有建立完善的失业登记与失业救济制度,因而中国并没有准确的失业统计。这无疑增加了宏观决策时更多考虑就业时的难度。不健全的失业统计,使得中国失业率与经济增长率之间相关性颇有些不可思议:失业率与经济增长率之间并没有明显的相关性,尽管中国经济增长率呈明显的波动性,但失业率变化甚微。例如,2002年至2014年上半年各季度的城镇登记失业率一直在4%-4.3%之间波动,同期GDP季度增长率在2007年季度一度达到15%,的增长率为7.4%,GDP增长率的较大波动性与登记失业率的稳定性之间形成了鲜明的反差,或者说,经济增长率出现50%的大幅度下降并没有伴随失业率的下降。这是让人匪夷所思的。另外,对新世纪以来中国经济增长率与就业需求之间关系的分析,不难发现一个类似的怪现象:在2000年至2008年初,中国就业需求持续上升与经济增长保持了较强正相关;在接下来的约七年时间里,两者之间的相关性发生了明显的变化,2010年第四季度的职业需求人数约为469万人,而在2014年季度需求数却增加到约了629万人,与就业需求增加相反,经济增长率却从同期的9.5%下降到了7.4%。经济增长率明显下降,就业却几乎没受影响,在经济政策决策中占有重要地位的"奥肯定律"在中国似乎并不成立。

在失业统计不完善的情况下,我认为,就业需求量的变化,可在稳增长的政策决策中发挥应有的重要作用。旧常态中的政府宏观经济政策,主要取决于实现的增长率和通胀率的变化,相对忽视了就业指标对宏观经济的意义。增长率高了,尤其是通胀率上升到4%以上,有过热之虞时,就紧缩货币与信贷,收缩流动性;增长率低了,就会手忙脚乱地大规模扩张信贷与货币。政策的"紧",看通胀;政策的"松",看增长,乃至政府在政策松紧之间变换时,会强调"防通胀"或"保增长"的不同政策目标。结果,本来是为平抑经济周期波动的宏观调控,反而加剧了经济的周期波动,为了实现短期增长目标的宏观政策,也加剧了企业的短视行为,降低了资源配置效率。这告诉我们,新常态下稳增长的宏观经济政策,不应当机会主义地在"防通胀"与"保增长"之间跳来跳去,政策决策的依据应给予就业市场足够的重视。实际上,就业与增长率之间关系出现新变化,为我们稳增长的宏观经济政策带来新的选择思路,即稳增长的政策应当赋予就业更高的权重。质言之,即便增长率下降到了低于7%,只要有充分的就业机会和足够就业人数的需求增长,没有太多的非自愿失业,就不宜采取过于刺激的政策措施。我们认为,政策决策中,就业权重的上升能够更好地体现"以人为本"的精神,也能够避免过多地关注物质化的GDP,让宏观政策多了一些人文关怀。

侧重于总供给的"供需"结合政策

为了达到稳增长的目的,可从总供给和总需求两个不同侧面入手。侧重面与着眼点的不同,会导致政府迥然各异的宏观经济政策,且其效果也可能有天壤之别。总供给面的稳增长,着重于稳定和改善经济的总供给能力和供给结构;总需求面的稳增长,则是通过刺激投资、消费、政府支出或净出口等政策选择,通过需求拉动达到稳增长的目的。国内外正反面历史经验告诉我们,需求拉动的经济增长具有短期性,过度依赖于此,会威胁到金融与财政的稳健性。过度需求刺激导致的美国次贷危机与欧洲主权债务危机,殷鉴不远。相反,源自于供给面改善的经济增长,更具有持续性和稳定性。过去,中国惯常通过刺激投资和扩大政府支出的总需求政策,尽管在短时间内达到了增长目标,却带来了环境污染、结构恶化乃至系统性的不稳定。因此,新常态的稳增长政策,当从过于侧重于需求面的刺激性措施,转向侧重于供给面的管理,以供给面带动需求面,实现经济的均衡稳定增长。

供给面的稳增长政策,绝不是某种单一政策工具的使用,而是包括体制变革在内的系列措施的组合。我们认为,着眼于供给面的稳增长政策,主要有以下几个方面:

首先,深化市场化的全面改革。制度的系统性改革,建立更完善的激励与约束机制,在满足激励相容和参与约束的合约结构下,通过公平、有序的市场竞争,要素的自由流动,提高资源的配置效率。所谓"改革红利",实际上就是通过完善和改革原有体制机制,释放被旧的体制机制压抑的供给能力。虽然市场有这样那样的缺陷,但人类历史上迄今为止还没有找到一种比市场能更有效地配置资源的机制。中国经济的市场化改革,以更多更广泛的市场取代计划作为资源配置的机制,就是把原来被计划经济体制压抑的生产力给解放了出来。

改革开放以来,中国经济的市场化改革,不同的时期有不同的侧重点。上世纪80年代和90年代初,主要是价格体系的市场化改革、一定范围内提高要素的流动,通过价格信号来引导资源的配置;多方面探索企业制度改革,尤其是进入90年代之后,大胆尝试通过资本市场推进企业产权结构及治理机制的变革,在企业内建立新的激励与约束机制。但"摸着石头过河"的渐进式市场化改革策略,决定了中国市场化改革是一个较漫长的过程,且受特定历史阶段认知局限或意识形态的约束,使得中国在当初"大胆"改革的产物,又成了日后被改革的对象,因而中国改革具有迂回性。尽管如此,没有那个转轨经济体能像中国这样,在有序地推进市场化改革的同时,在保证政治上稳定的同时,又在经济上实现了举世瞩目的成就。

但是,我们也不得不承认,到目前为止,中国的许多要素仍然是"非市场化"的,诸多不合理的制度壁垒阻碍了要素的合理流动和重组;在某些领域,超经济权力的垄断甚至腐败构成了市场化的大敌,使一些资源并不是基于市场化的效率优先原则而流动的,降低了资源应有的产品供给能力。就未来市场化改革的总体趋势而言,主要侧重于简政放权与更自由的市场准入、促进要素的合理流动和重组,无疑是全面深化改革的重头戏。8月20日的国务院常务会议指出:"要持续把简政放权、放管结合作为政府自我革命的'先棋手'和宏观调控的'先头炮'。"可见,政府已把更自由的市场化本身当作 "调控"的手段之一。让各企业和个人在平等的规则之下,拥有公平竞争的机会,这不仅会改善中国经济的供给面,而且也会通过市场机制的自我纠错和存货的及时调整,提高经济的稳定性和灵活性。因此,新常态的稳增长措施,当首先是市场取向的制度改革以释放改革红利,充分发挥市场机制的灵活性和自我调适的功能。毕竟,市场机制对纷繁芜杂的信息更灵敏,信息的分散化处理机制更及时、更切合实际,政府的干预或"数量上增减"的调控,应是迫不得已的手段。

其次,技术创新始终是经济增长连绵不绝的动力。技术创新是提高供给量、改善供给结构、推动经济持续增长的基本动力。换言之,缺少技术创新与进步的增长,终将走上不得不依靠刺激总需求扩张的不可持续之路。中国改革总设计师邓小平一针见血地做出了"科学技术是生产力"的着名论断。习总书记也强调:"科技是国家强盛之基,创新是民族进步之魂。"拥有先进的科学技术,就意味着拥有先进供给能力和"清洁"的增长动力。

十八大提出了实施创新驱动发展战略,强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。国家创新体系的形成、完善和发展,将有助于提升中国的全球竞争力,依赖于自主创新和技术进步的增长机制的经济,本身具有更强的应对各类不利冲击的韧性和灵活性。正因为美国拥有强大的技术创新,即便本轮全球金融危机发端于美国,可金融市场依旧对美国经济前景毫不吝啬地给予了乐观的预期;与美国相反,尽管中国实现的增长率依然属全球明星,但由于自主创新不足,金融市场才对中国经济要求了较高的风险溢价。可以说,技术创新本身就是经济增长的"稳定器"。

但是,技术创新需要人才培养、金融支持、专业制度等创新体系的强有力支撑。着名的"钱学森之问"道出了中国创新体系的痛处,但要改变它似非一朝一夕之事。费尔普斯在《大繁荣》一书中指出:"中国要继续保持生产率和工资水平的快速增长,就必须加速自主创新……中国经济要完成从中等收入向水平的转轨,也必须找到激发必要的经济活力的手段。"他特别指出:"本土创新精神源自人民的冒险精神和发挥创造力的愿望,它们一直深入到社会的草根阶层……草根阶层的活力要求人们拥有创办新企业的自由,以及在冒险成功后得到社会承认和财务回报的信心。"中国能否培育出适合大众创新的土壤,是中国能否在新技术革新的潮流中继续充当增长领跑者并提高中国经济活力的关键。

第三,提高劳动者素质。新世纪伊始我们党就提出,全面提高劳动者素质始终是先进生产力发展要求的"要务"。这一论断并没有因为十多年时光流逝和经济过渡到新常态而过时,相反,经济从旧常态向新常态的过渡,更凸显了该论断的重要意义。这是因为,人是生产力中具有积极性、主动性和创造性的因素。劳动者不仅仅是操作生产工具的工人,更因为他们处于实践前沿,能更深切地体会生产技术、组织形式中的诸种弊病。况且,提高生产率的技术进步与创新,并不完全是由那些具有高级专业技术职称的专家在封闭的实验室里完成的,大众创新是推动技术进步或完善制度建设主要因素。即便许多人都强调当下改革的"顶层设计",但顶层设计的改革也应当是对草根丰富实践经验总结基础上的改革,因此,顶层设计的改革也要"紧紧依靠人民"。

中国改革开放的历史表明,源于老百姓为克服实践中遇到的问题与障碍而大胆创新的激励机制的改革,才能够以更小的成本加以推广深化。进一步的,劳动者素质提高还具有改善国民收入分配结构的效应。这是因为,在有效的国民收入分配体系下,劳动者所得取决于其边际产量,而劳动者素质提高恰恰是提供其边际产量的基本因素。因此,提高劳动者素质意味着劳动者所得份额会相应地上升,终提高消费能力。总的来看,无论是技术创新及其在实践中的运用,还是制度改革中实践的新发展及其经验的总结、改革设计及其效果的反馈,均需要有劳动者素质的全面提高。

,完善税收体系。税收不仅是国民收入分配的工具,也是影响经济供给面的激励机制的一部分。美国供给学派主张通过减税来促进市场竞争,对当下中国的稳增长仍有一定借鉴意义。其理论认为,高税率挫伤了人们的劳动热情,阻碍了个人和企业储蓄与投资,降低了生产率增长和商品供给,因此,应通过降低边际税率来促增长。着名的拉弗曲线还表明,在税率降到临界值之前,政府降低税率不仅不会导致税收下降,反而还因为减税刺激了收入上升、税基增加,政府税收会随税率下降而增多。

当然,税收体系的完善不能简单化为税收的增加或减少。政府也应当树立起恰切的税收观,即税收的主要功能不是作为政府敛财的工具,而是调节收入差距或为企业经营活动公共服务的必要支出保障,因而合理的税收应当有利于激发企业经营和创新的活力,有利于供给的增长。若仅基于对税收增加政府收入的认识,不可避免地使政府的各项税收政策堕化为"与民争利"的收入财富压榨机。常识是,让老百姓多纳税,从来都不是令人愉快的公共政策,更不是稳增长的良方。

虽然供给面的改革在新常态下的稳增长中至关重要,但供给面改善的增长效应可能需要较漫长的过程才能显现出来,稳增长又常常迫在眉睫。供给面"远水"难解稳增长的"近渴"时,就需要更加注重将供给面的改善与需求面的稳住有机地结合起来,只有有了这两条腿,稳定均衡的增长才能迈步向前走。但总需求政策仍会在稳增长中发挥积极的作用,因为总供给和总需求是经济总量均衡中的两个重要因素,总供给的增长必然要以相应的总需求增长,才能使产品有销路、没有非意愿存货积压,实现总量均衡。虽然好的供给管理政策能够带动需求的增长,但毕竟供给与需求是由经济中相互独立的不同部门、且基于不同的目标而做出经济决策,并不能保证经济时时处处都能够达到均衡;也因为,当遇到极端经济总需求冲击时,总需求政策一般比总供给政策能较快地发挥稳增长的效果;这时,若没有相应的总需求管理,供给面可能因需求面冲击而急剧萎缩。

这里的关键在于:在稳增长中,应当确立总供给政策与总需求政策的主从关系;要注重拿捏好总需求管理的度和结构。总需求增长的"度",可以从经济的实体面和金融面两个角度来考察。在实体面,考察总需求的度,当结合总需求结构来断定。总需求方面,鉴于消费需求增长相对平稳,投资的贡献多年一直居主导作用,政府支出占GDP的比重不断上升,受国际环境的影响,贸易顺差波动比较大,因此,调控好投资和政府支出,对政府把握好总需求管理的"度"至关重要。在金融面,货币供应量或广义信贷是总需求的量的集中体现。鉴于此,在金融面,稳增长的总需求政策要将广义信贷增长调控到一个较合理的水平。至于总需求的结构方面,将在"新常态政策之'调结构'"中再具体阐述。

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